Contribution for Italia Europei - Why European neighborhood policies are so difficult?

The structural core-deficiency: ENP is only second best

European neighborhood policies (ENP) are difficult. The reason for this is, in a nutshell, that they do not offer a membership perspective. They are a silver carrot of cooperation with the EU, where many of the countries concerned wished to have the golden carrot of a membership perspective. The ENP is since its invention wavering around this problematic.

The question of the European borders is, indeed, one of the oldest of European integration. For long, it has been true that any enlargement, or widening, of the EU triggered also jumps in deepening: the UK and Ireland came in the 70s, when the EU was preparing the monetary system and direct elections of the EP; Spain and Portugal came in the 80s, when the EU was preparing for the European Single Act; ‘Northern Enlargement’ fall more or less together with the making of the Maastricht- and Amsterdam-Treaty; and finally, the most recent Eastern enlargement of 2004 triggered the constitutional progress of the EU with the Lisbon Treaty at its end was the ‘deepening-reaction’ to twelve more countries within the EU: one most fundamental reason to engage into the European Convention in 2002 was to prepare the EU for enlargement. Keeping the balance between deepening and widening was over the past 30 years a permanent question and challenge for the EU. Now, it seems that the balance has come to an end. Whereas ever more countries voice an interest in becoming a member, the EU has an ever intensive public discourse about the ‘final borders’ of the EU. The ENP is in the middle of this difficult discussion. It promises countries to come closer to the EU, without ever reaching it fully. Although the official language is clear, meaning that being in the ENP-frame does not mean getting a membership perspective for the EU, for many countries it is precisely the hope that ENP is just the first step towards more. The perception gap is one of the biggest hurdles of the ENP for the countries who are in. But it is also the reason for the rather weak success of ENP from the EU’s side: the EU depends on good relations with the neighboring countries and a peaceful, stable and prosper environment, however, the loose agreement of ENP policies does not provide the EU with enough leverage to really substantially change the political or economic situation of the surrounding countries. So the EU does not necessarily get out of ENP what would be in the Union’s interest.

Today, this discussion comes in a changing international environment in which geo-strategy matters more. Notions like energy security, foreign energy policy, spaces of influence and stability-export are dominating the discussion about neighboring countries. Domestic and foreign policies get more intertwined.

The discrepancy between geostrategic advantages and ‘domestic’ inconveniences

The EU is, thus, facing again the old-new question of borders and enlargement in a new context and ENP is the crux of this discussion: the underlying discrepancy is that it is easy, i.e. with respect to Ukraine or Georgia, to point to geo-strategic reasons to bring these countries closer to the EU, whereas domestic public opinion is worrisome of new waves of immigration and industries lobby against free movement of people or visa for neighboring countries. The cleavage between ‘external’ or geo-strategic advantages on the one hand and ‘domestic’ inconveniences or uneasiness is also striking with respect to Turkey, who is already negotiating with the EU about membership. Whereas it is easy to find good geo-strategic arguments for Turkey’s membership in the EU – energy security, increased impact on the Middle East – the ‘domestic’ uneasiness stems from factors such as religion, labor market access or fear of migration.

All too often, ENP is considered to be a sort of preparatory step towards full membership, at least with respect to many countries at the Eastern borders of the EU: Ukraine or Georgia are voicing more or less openly that they wish to have ultimately a membership perspective. The truth is also that this is most of the time what the neighboring country within the EU wants: Poland strongly lobbies for Ukraine getting a membership perspective, Rumania for Moldova etc. Evidently, simple trade theory suggests that no country has an interest to be at the periphery of a larger economic entity, and that bordering countries therefore always wish to include the surrounding countries into the same economic area. This tends to make out of the rather unclearly shaped ENP an amorphous mass of countries with which the EU needs and wants to cooperate, without tailoring the approaches individually to the countries and with a legal framework that resembles rather a ‘one-size-fits-all’ model – from Morocco to Moldova – which does not necessarily suit the concerned countries. In addition, the need to have permeable borders with respect to trade and economic flows contrasts sharply with the political need of the EU to constitute itself around a sizable political entity.

The discussion about ENP gets even more opaque as public opinion tends to not differentiate between the various instruments and status the EU engages with neighboring countries, i.e. with Turkey or the Balkans, with Ukraine, Georgia or Morocco. In public opinion, often there is no legal distinction, but just one fear which is that the EU is becoming too big and that the EU-borders should be definitely fixed. ENP lures promises that the EU cannot hold. Above all, there is an amalgam about which countries the EU is currently negotiating with, or which countries are in pre-accession agreements or which ones are ‘only’ in ENP. However, in legal terms, this matters a lot: the EU is currently negotiating with Croatia and Turkey about full membership. The countries of the Western Balkans have the promise to accede to pre-accession agreements or they are already in such agreements like Montenegro or Bosnia; Ukraine and Georgia are in the frame of neighborhood policy only, such as most Mediterranean countries. For any serious discussion about European geo-strategy, a clear distinction would however be necessary. Further, a realistic assessment about the time-frame would be helpful. Sometimes, the current discussion gives the impression of an enormous time-pressure. Countries being in pre-accession agreements – or in the ENP-frame – sometimes want dates for the start of negotiations, whereas this leaves citizens in the EU with the impression that new enlargement waves are for tomorrow. To develop ENP into the instrument that the EU needs, the disentanglement of the legal status of the various countries enjoy with the EU as much as a realistic assessment of the time frame would be constructive. One could point to the fact that it is one of the EU’s biggest assets that it is not static and can adapt to tomorrow’s necessities, and that ENP is a perfect policy tool for that that has potential to fine-tune and to improve a countries relationship to the EU. In that respect, it is the strength of ENP to be a little vague and to leave further options open.

Enlargement fatigue impacts negatively on ENP

Hence, not only in Germany, but also in many other EU countries, there is measurable ‘enlargement fatigue’. The UK which liberalized migration and labor markets very quickly has to cope with a huge influx von Polish working migrants, bringing polish pupils to British schools etc. Italy has buses of Rumanian workers arriving in Rom. Ukrainians are in domestic positions in Portugal and so forth. Labor migration is one of the things strongly felt in ‘Western’ European countries and this has definitely changed the mood and created certain hostility against further enlargement. The criteria of the ‘absorption capacity’ of the EU is one of the most mentioned when it comes to the discussion of EU membership.

Figures tell another language, though. Enlargement has been beneficial for all countries, the newcomers and much as for the ‘old’ countries. For countries like Germany, Italy or Austria, East-West trade increased by double-digits. Enlargement allowed market extension and there is a clear statistical or collective gain for the economies. The political problems lies in the fact that a collective win does not mean that there are no ‘looser’ in the equation. Even though the statistical balance for Germany is positive, this does not mean that a construction worker in Northern Brandenburg lost its job because of cheap competition. The discussion does not capture this properly. The fault-line is not that i.e. Poland has ‘won’ through enlargement and Germany has ‘lost’; the fact is that all those being flexible, educated, young and qualified in Poland and in Germany have most likely and above-average benefitted, whereas all those who are not, may feel wiped-off the market.

ENP now projects the same fears experienced through the last enlargement even further. The missing point in the discussion about ENP is that public awareness of the interconnection between domestic problems and foreign policy is still missing. The policy reflex is more about borders and protection than about opening. In short, the discussion is about the ‘costs of enlargement’, where it should be about the ‘costs of non-enlargement’. Enlargement is considered a problem, not a solution. It is overlooked that bringing countries into the EU offers the chance to adopt their economic regulation to EU market standards in order to precisely avoid social and economic dumping; that it allows to manage rather than to suffer from migration. It is also overlooked that the EU needs permeability of its borders to the neighboring countries and that the leverage of the EU on these countries is bigger when they are tied into the regulatory frames of the EU rather than when they are not.

The new game: Sarkozy and the Mediterranean Union

In a way, Nicolas Sarkozy had done the EU a huge favor when starting the discussion about the Mediterranean Union. The plan has forced the EU to think about the success so far of the Barcelona process, which has been launched more than 10 years ago and has not shown much result. The awareness of the need to do more with respect to the South is now there. One asset of the Mediterranean Union – leaving aside the recent disputes about the structure and the concept, especially between France and Germany – is that it builds on both, the Barcelona Process and ENP, trying to reframe the whole European policies towards the Mediterranean area. It looks for greater responsibility for Europe in the region; it wants to enhance the cooperation of the countries among themselves; it wants to look for private-public partnerships and private Arabic investment to match European funds.

It goes without saying that Europe, especially France, is not doing that for altruistic motives. Europe, especially the Mediterranean countries, is touched by migration from the Maghreb. The poverty of North Africa starts therefore to be a real problem. Further, in terms of broader geo-strategy, some of the countries have precious energy resources. Africa starts to matter and appears increasingly on the agenda of the big players in international relations, i.e. the US and China. China has an active Africa policy and the US recently created an Africa Corps. So there is reason for Europe to be interested in Africa, above all North Africa, especially as it has a long tradition. The Mediterranean Union is an attempt to bring more structure into what the EU could and should do with the neighboring countries in the South and which would go beyond ENP – without, of course, offering a membership perspective. The title ‘Mediterranean Union’ has precisely be selected to create a sort of second political entity existing outside of the EU and hence to cut short any potential ambitions to join the EU, offering also a potential second home for Turkey, at least in the French initial idea, if the Turkish EU-membership perspective fails.

The splitting potential of the Mediterranean Union

The focus on the South, not surprisingly, did not please the Eastern European countries, especially Poland. The recent Polish proposal to create, in reaction to the French plans, an ‘Eastern Union’ with a special focus on Ukraine shows this. There is reluctance of some EU countries to accept a ‘special treatment’ for the South such as mirrored in the Mediterranean Union, which is now going to be institutionalized with a secretariat, whereas the management of ENP remains at the Commission with no further institutional dynamics. The EU, if Poland pushes further ahead its plans on an ‘Eastern Union’, is increasingly driving into an ‘East-South’-division.

This division is old and it has a Franco-German dimension. Already at the EU-Summit in Essen in 1994, at moment when Eastern enlargement was shaping ever more precisely at the horizon, there was a Franco-German dispute on how much money should be spend on the East and how much for the South. By then, it was a German demand to distinguish between those countries that have a ‘vocation to join the EU’ and those who have none. In a nutshell, France has always been reluctant to Eastern enlargement and has tried to delay policies of enlargement, with the suspicion that enlargement nourishes only the German ‘Hinterhof’, revamping Germany’s political and economic interests in the EU. France felt – rightly or wrongly – marginalized in the enlarged EU and the Mediterranean Union is a reaction to this. Probably due to these feelings of being ‘left-behind’, France tried initially to shape the Mediterranean Union in a way that it would exclude Germany, i.e. from the EU-Mediterranean Summit that is now planned for 13 July. This triggered the recent Franco-German in the weeks ago. The problem has been solved: all EU countries will now be invited to the Summit. Hence, this hardly hides the fact that France and Germany are not convinced that they need to equally care for both, the East and the South, instead of competing about influence zones. German suspicions, however, that the concept of the Mediterranean Union first deserves French economic interests, are high, such as where the French one ten years ago with respect to the East. Time has come for France to realize that it also has largely benefited from Eastern enlargement; and for Germany to truly care for the South. The new holistic European geo-strategy needs to come from Paris and Berlin together.

The broader EU geo-strategy

In the next decade, Europe will be measured on its success in foreign policy. Therefore, Europe needs to overcome the fault-line between ‘external’ and ‘domestic’ and start to see geo-strategy as part of domestic policies. Next, Europe needs to overcome the distinction into East and South to the respect that both matter equally; but not to the point that policies towards the East and the South should necessarily be streamlined: at the opposite, Eastern and Southern countries need more tailored polices within the ENP-frame. However, the geo-strategic approach should be holistic, and for that, the EU, first, must admit that it has geo-strategic interests. The EU needs a shift from value-based foreign policy to interest-based foreign policy, but needs to admit that this may not be for free. Revamping our economic, political, military or cultural engagement in neighboring countries – East or South – will cost. The EU will need to engage into a broader discussion about protectionism or opening. Normally, protectionism has short term benefits and long term costs, whereas a policy of opening trades off short term costs – adaptation of labor markets, problems of migration - against long term benefits.

Next, the next century will be the one of new geo-strategy and interest zones of global players, despite the mantra of consensual multilateralism. Europe has to decide whether it wants to have a common geo-strategy, considering that there are Euro-national interests at stake. If so, the EU should, indeed, be happy and proud about any country that it can tie more to EU regulations, rules and standards and, in principle, about any country that wants to join the EU: this would simply make the Euro- and Schengen-zones, the European common market and therefore the European influence bigger, assumed that institutional progress within the EU is enhanced in parallel. ENP is a perfect instrument to expand European values and interests for a start. It is already true that i.e. Russia and the EU are competing actors in terms of neighborhood policies in the ‘frozen-conflict’ zone, and it is not so sure that the EU – in the perception of the concerned countries – has the ‘better’ model to offer.

When arguing about potential enlargement costs, i.e. with respect to the countries of the Western Balkans, ahead of ENP, one may also point to the fact that war is more expensive than peace in the long run; or, that 22 million new customers in the single market area and euro-users are beneficial to the EU; and with respect to the ‘frozen-conflict’ zone, the ENP is the perfect instrument to build ties with neighboring countries, until things get more precise. The only condition is that the EU is bold in this process and puts flesh on the bones.

Ulrike Guérot

Contribution for Europe's World - Will France and Germany be able to lead the EU into the 21st century?

Since how long are they gone, the good old times of Franco-German relations? The times in which common initiatives for Europe were the rule; where a Franco-German proposal constituted a comfortable and acceptable compromise for whole Europe; where the two, when pulling together on a goal, it would be achieved in one way or the other? One needs to think back long now, and perhaps, seen from the retro perspective, the Treaty of Maastricht was the last master piece of the Franco-German engine.

Estrangement took place already in the 90s, though these were still glorious years for European integration: France never got enthusiastically engaged in the enlargement business; the making of the Euro (it is forgotten today, hurray!) let to serious Franco-German tensions on economic policy making during the years 1993 and, say, 1999; then, on the defense side, some French decisions, such as the professionalization of the army or the series of nuclear testing in 1996 did also rather harm the relationship; the Nice-Treaty and its preparation in the year 2000 were not the best proof for a functioning Franco-German couple; the European Convention did not show cast any serious or glorious Franco-German initiative; and the past, say, five years of Jacques Chirac’s ‘reign’ were more deadlock than anything else in terms of both, Franco-German relations and European integration, crowned by a spectacular French ‘no’ to the draft of the European Constitution, in May 2005.

If anything, Franco-German relations have been dysfunctional for long, a ‘Locomotive without carriers’, instead of a dynamic tandem. The Franco-German request for political leadership (on Iraq); their sort of ‘authoritarian’ behavior (i.e. criticizing tax regimes in Eastern Europe while not complying with the stability pact themselves at the same time); their sort of morally ‘arrogant’ manner (we alone know what political Europe is, how it works best and we do the deals alone, i.e. on agriculture in October 2002), all this has not only been appallingly irrespective of the other EU member countries, especially those which came in 2004. It simply has not been fruitful at all for European integration at large, which seemed deadlocked for years.
There are many obvious explanations why the Franco-German engine cannot function as before and there is no point in wishing back the good old times. Germany got more national, and France ever less interested in the enlarged Europe, in which it felt and feels marginalized. For the rest, it is physical evidence that an engine accustomed to pull 12 or 15 countries may reach at its limits when the European car gets bigger and heavier. The real question is what kind of new leadership can be generated around the Franco-German axis for the European Union, because the truth is still that without, let alone against France or Germanys or both nothing happens within the EU. Both alone are still the essential critical mass for any given progress within the EU.

Let’s resume nearly a year of cooperation with the new French president: For a start, Germany did not like the first statements of President Sarkozy concerning the ECB. Germany made clear that the times for discussions about the independence of the ECB and the stability goal are over. Those were followed by various erratic proposals on the more bilateral side; then, Sarkozy’s travel to Russia which took the spin of a ‘power-race’ out passing Germany in its importance with respect to its relations to Russia. It had this taste of a newcomer who was trying to put the Doyen of Europe, Ms Merkel, on the accompanying seat. The difficult task for Germany was how to remain constructive without being given ownership in Franco-German relations and their dynamic for Europe.

Came the proposal for an independent reflection group on Europe’s future. Germany – as none of the other countries - dared to voice skepticism, but nobody believed in its creative nature, neither. However, the ‘independent reflection group’ did not come along as an energetic Franco-German proposal like in the good old times, but as a French unilateral invention, which in addition, merely hide that the group was conceived to torpedo Turkish full membership in the Union. Germany did what you needed to do, when you need to embrace because you cannot beat. No point that Germany would not support a French initiative. The art work was to embrace and, at a time, dismantle it. The finale mandate given to the group at last years’ EU-Council meeting only vaguely resembled what France had intended.

Next came the Mediterranean Union, triggering a nearly eight month-long dispute about the future European geo-strategy and its priorities between France and Germany.
Germany as much as other countries considered that the existing structures of the Barcelona-process have not been sufficiently considered. The proposal gave more the impression to start something from scratch, and to create a French ‘parallel universe’ of its own influence zone. Also, together with other countries, Germany felt uncomfortable with respect to the planned dozen or so new agencies to administer the Mediterranean Union. There was a French attitude to push for the project beyond any critique that ended up in a unusually heavy dispute between Berlin and Paris in February 2008. A couple of days later, France announced the postponement of the ‘Blaesheim-Talks’, a Franco-German high-ranking format to discuss European issues, that had been established after the tragedy of the Nice-Treaty. Given the usual tightness of Franco-German institutional relations, this seemed like a threat to break down any communication. The good news is that only a few weeks later, Merkel succeeded in finding an agreement with Nicolas Sarkozy at a dinner in Hannover early March. The strength of Franco-German relations is that the institutional mechanisms hold, when agreement on the content is missing. Franco-German disputes do not last long, that is the very positive component in it. (In difference i.e. to German-Polish disputes able to poison the political climate for month.) It also makes people realize how important de facto these relations are: too important to lose weeks over a dispute!

However, the clash over the Mediterranean Union showed again that there is no Franco-German understanding about a European geo-strategy at large with respect to the East and the South of Europe. France still feels – wrongly – disadvantaged by the Eastern enlargement, believing that this is more useful to Germany, both politically and economically. The Mediterranean Union was the attempt to create France’s own ‘Hinterhof’, tailored to serve French political and industrial interests first, i.e. with respect to the French nuclear industry. The recent agreement on a sort of ‘Barcelona-Plus’ found at the dinner hardly conveys the message that France and Germany have found a new and comprehensive common line on what should be done in Europe’s East and South together and how. If you cannot find a solution to a problem, put it in another box, said Jean Monnet. The clout is that the EU needs to find its way out of the Franco-German shortage.
In this respect, Sarkozy’s travel to the UK on March 27th, carefully staged and enthusiastically celebrated in a way that could not contrast more with the morose image and the pale taste of current Franco-German relations, could have, indeed, a salutary effect. Yes, first glance, as if on purpose, Sarkozy discussed with Gordon Brown all those topics that have a potential to make Germany feel left behind: first, the deal on nuclear energy, whereas Germany has committed to withdrawal from nuclear energy; thus, occupying energy and climate policy that precisely Angela Merkel had put on top on her agenda during the German EU-Presidency, with also the footnote that for Nikolas Sarkozy nuclear energy ranges among ‘renewables’, which is surely another pomme de discorde and not necessarily suitable to build new confidence between France and Germany. Second, the Franco-British commitment to further promote ESDP and to stronger engage in Afghanistan. Not that both are bad, on the contrary, but Germany needs to remain engaged in both policies, and needs to be pulled into them rather than being bypassed. If this is the effect beyond short-term emotions, then, at a second glance, this trip has the potential to put a new leadership team for the EU in place.

For the art of political leadership within the EU will be about adding, not supplementing. It is good that Franco-British cooperation gets denser, pulling the UK more towards Europe, as much as German-British relations also improved over the past month. It is precisely that – finally! – European responsibilities get distributed on more shoulders, which is good: Iran, climate, ESDP are at least three perfect examples, why the Franco-German engine is still the necessary, but no longer the sufficient condition for progress and action in Europe. And even more: for the bigger geo-strategic questions, such as the EU’S future relations towards Russia or the EU-NATO relationship, more partners in the EU leadership-team will be needed, especially from the East. Poland is the most evident to count on. Germany is the only country that is in both, in the ‘Big Three’ structure as well as in the ‘Weimarer Triangle’, which’s engine potential is often overlooked. So Germany is the glue between East and West in the new leadership team, and it needs to actively grow into this position.

Liberty leading the people, Eugène Delacroix

Everybody, especially Germany has an interest in a successful French EU-Presidency. Germany wants to remain constructive above all. France, however, is now slowing down ambitions, with ‘modesty’ being the code-word. Initially, France had four major goals for its presidency: promoting the energy and climate agenda of the EU further; a grand initiative on European migration policy; a CAP-health-check in relations with the review-clause of the EU-budget; and senior initiatives with respect to ESDP, accompanied by an announced return to the military structures of NATO, which, by the way, could further ease out the Franco-British-German relationship. In addition, the decision about the implementation of the Lisbon Treaty will fall into the French presidency, meaning the nominations of the future ‘triad’ running the EU – as well as the first important steps to shape the future European External Action Service (EEAS). For all this, France will still need especially German help and support. The quicker Nicolas Sarkozy and some of his team learn that the EU is not the prolonged arm for French ‘gloire’, and that he better does not fool around with old partners, the better.

Even Francois Mitterrand, it is forgotten today, needed two years to arrive at this conclusion and to re-acknowledge the importance of Franco-German co-operation. He u-turned his whole policy in order to stay in the EMS – and in Europe. And then, he mastered the famous Summit of Fontainebleau in 1984, a masterpiece not only fixing the EU-budget, but revamping the whole integration project and clearing the way for the European Single Act and gave a totally new impetus to Europe. Maybe Nicolas Sarkozy will be good for such a surprise!
France and Germany together will the other countries will need to remember that the Lisbon Treaty is not l’art pour l’art. It is the residual former European Constitution that was shaped to lead the EU into the 21st century. For that the engine needs to become bigger. But in order to get bigger, it first needs to function again: tandem means pedaling in the same direction, not vesting energy in competition, nor replacing one strategic partnership through another.
The French presidency will be the last within the old institutional set-up. In 2009, the EU will begin a new narrative that might unfold more gravity for a single European foreign policy than one may think today. It is in France hands, together with Germany, to now build a new leadership team for the EU around the Franco-German tandem. But this supposes that France gives the impression that it truly cares for Europe and its role in the world and that the EU is more than a tool!

Ulrike Guérot

Beitrag für die Zeitschrift ZNAK - Einige Gedanken zur Staatenbildung und zu Europa

Seit dem Fall der Mauer ist ‚state-building‘ zu einer der Moden der Außenpolitik geworden. Mit dem Zerfall der Sowjetunion, auf ihre Art auch ein post-modernes Empire in Verlängerung des russischen Zarenreiches, fing alles an. Die französische Russland-Spezialistin, Hélène Carrière d’Encausse, hatte dies bereits Anfang der 80er Jahre in ihrem bemerkenswerten Buch ‚L’écat de l’empire‘ vorausgesehen, und war dafür etwas milde belächelt worden. Und dann passierte nach 1989 doch genau das, was sie vorausgesehen hatte: eine um die andere Republik spaltete sich von der ehemaligen Sowjetunion ab und erklärte sich unabhängig. Eine Reihe von ‚Staaten‘ erschien auf der politischen Landkarte, die niemand zuvor in ihrem Anspruch auf Staatlichkeit bemerkt hätte: u.a. Usbekistan, Kasachstan, Tadschikistan. Die GUS-Staaten wurden gegründet. Andere hatten die gleichen Ansprüche – am prominentesten Tschetschenien – aber hier wurden diese nicht zugelassen. Seit mehr als zehn Jahren gibt es dort einen blutigen und von der Welt inzwischen vergessenen und verdrängten Unabhängigkeitskampf. Nicht abgeschlossen sind ferner die Unabhängigkeitsbestrebungen einiger kleiner, abspaltungs-entschlossenen Mini-Republiken oder Ethnien in und um Georgien und Aserbaidschan herum, z.B. Südossetien oder Nagorny-Karabach, um nur einige zu nennen, eben in jenem Teil der Landkarte, der heute als ‚frozen conflict-zone‘ bezeichnet wird. Jeder Ethnie ihren Staat, scheint die Devise zu sein, um Staatlichkeit als neugewonnenes Selbstwertgefühl oder um via ‚Nationalismus‘ sein Existenzrecht einzuklagen.

Das ist verständlich, denn oft oder fast immer handelt es sich um eine von einem Zentralstaat unterdrückte Region, bahnt sich jetzt die oft jahrhundertelange Unterdrückung oder Vernachlässigung von Minderheitenrechten ihren Weg in die regionale Unabhängigkeit bzw. neue Staatlichkeit. Imperien als Auslaufmodell – das aber gerade in einer Zeit der rasanten Globalisierung, in der grade kleine Staaten immer weniger Gestaltungsspielräume haben, immer weniger in der Lage sind, ihre eigenen Interessen zu verteidigen, und die Bewegung in der internationalen Staatenwelt immer mehr auf eine neue Multipolarität zusteuert, in der regionale Blöcke sich gegenüberstehen und ihre Interessen ausbalancieren bzw. multilateral verhandeln: die USA und die EU, ASEAN und die Afrikanische Union, in der also, kurz gesagt, nur zählt wer groß ist und Einfluss hat. Ob ein ‚kleiner Staat‘ neu entstehen darf oder nicht, hängt dabei im Wesentlichen von der Protektion einer oder mehrere der großen Mächte in der internationalen Staatenwelt ab, und davon, ob diese bereit sind, dies durchzufechten und Schutz zu gewähren: Kosovo und Palästina ja, Tschetschenien und Tibet nein, so könnte man, gerade angesichts der jüngsten Ereignisse in China fast polemisch formulieren. Wie sind diese zwei im Grunde gegenläufigen Tendenzen zu verstehen und zu erklären?
Die neue Tendenz von etwas, das man etwas überspitzt formuliert eine Tendenz der ‚ethnischen Segregation‘ nennen könnte, beschränkt sich nicht nur auf die ehemalige Sowjetunion, bzw. auf ein Phänomen, das jetzt, ausgelöst durch Tibet, sich vielleicht auch wie ein Lauffeuer auf China erstrecken könnte. Genau deshalb hat die chinesische Regierung solche Angst vor den Unruhen in Tibet, weil sie vielleicht der Auslöser für weitere Unabhängigkeitsbestrebungen im Reich der Mitte sein könnten.

Auch Europa war und ist noch von dem Staatenbildungsfieber erfasst. Anfang der 90er Jahre wurde aus der Tschechoslowakei die Republik Tschechien und die Slowakei,; im gleichen Atemzug zerfiel Jugoslawien in immer mehr - mehr oder weniger ethnische – Teilrepubliken. Das jüngste Beispiel ist Kosovo, das vor einigen Wochen auf Wunsch und Druck, aber auch im Schutz der internationalen Staatenwelt unabhängig gesprochen wurde. Es war dies die beste unter vielen schlechten Lösungen in einer absolut verfahrenen Situation, in der ein Rückrudern nicht mehr möglich gewesen wäre. Und trotzdem ist die Lösung problematisch, wie sich mit jedem Tag mehr zeigt. Ob wirklich Frieden in den Kosovo einzieht, ob das kleine, neue Staatengebilde sich wirklich als lebensfähig erweist, dies alles wird sich noch zeigen müssen. Und wenn dies tatsächlich und hoffentlich so gut enden sollte, dann nur unter dem Dach der EU und unter der Voraussetzung, dass die anderen Staaten des westlichen Balkans ebenfalls bald eine klare Beitrittsperspektive erhalten bzw. sich diese nun zügig präzisiert. Die jüngsten Entwicklungen in Serbien nach den Wahlen sind ja glücklicherweise vielversprechend.

Ziel dieses kleinen Essays ist es nicht, die Kosovo-Politik in allen Details zu kommentieren, oder darüber zu spekulieren, ob jetzt auch noch im Rahmen einer Kettenreaktion vielleicht die Republika Srpska ausgerufen wird. Sondern es geht darum, etwas darüber nachzudenken, wie sich diese Entwicklung der Bildung von immer mehr und kleineren Staaten – meist entlang ethnischer Grenzen - auf Europa, bzw. die EU auswirkt, bzw. in welchem Verhältnis sie zum europäischen Projekt steht. Die Antwort ist: in einem zutiefst gegensätzlichen! Die EU ist in ihrem gedanklichen Ursprung ein supranationales Projekt, gleichsam ideell die Antipode zum Nationalstaat. In der institutionellen Dynamik ging und geht es in der EU um das Zusammenlegen von Souveränität – z.B. beim Euro und in der Art, wie die EZB institutionell aufgestellt ist, nämlich durch Mehrheitsentscheidungen und einem EZB-Rat, in dem das Prinzip der ‚nationalen Repräsentation‘ klar durchbrochen wurde – zum Nutzen aller, weil der Einfluss von mehreren Staaten, wenn sie mit einer Stimme sprechen, eben größer ist. Oder, um beim Euro zu bleiben: weil eine große und starke Währung weniger anfällig ist als viele kleine. Gerade der Euro führt uns den Erfolg dieses Prinzips derzeit sichtbar vor.

Wie ist also diese supranationale Idee, deren Kernelemente gerade Mehrheitsentscheidungen sowie das Durchbrechen des Prinzips der ‚nationalen Repräsentation‘ sind (das übrigens ab 2014 auch für die Europäische Kommission gelten wird, wenn nicht mehr jedes Land einen Kommissar stellen wird), mit dem Aufkeimen immer neuer nationaler Einheiten zu vereinbaren, die genau die nationale Komponente forcieren? Das augenfällige Problem besteht doch gerade darin, dass die neuen Staaten, kaum als ‚Nation‘ konstituiert, im institutionellen System der EU gleichsam übervorteilt werden: sie bekommen Stimmen im Rat, (noch) einen Kommissar und Sitze im EP. Überspritzt formuliert könnte man sagen: das institutionelle System der EU gibt Anreiz zur Staatenbildung entlang (vermeintlich) nationaler Grenzen!

Die Leidtragenden – oder zumindest die, die sich als Verlierer fühlen – sind große regionale Einheiten in großen Mitgliedstaaten, die im institutionellen System der EU nicht direkt vertreten sind und sich mühsam über ihre ‚Zentralregierung‘ Gehör und Stimme in der EU verschaffen müssen: z.B. Bayern in Deutschland, Schottland in Großbritannien oder Katalonien in Spanien. Bayern wie Schottland sind größer als Zypern, Malta oder Kosovo, und haben ein größeres Budget und BIP, sind aber am Brüsseler Tisch nicht vertreten. Und der Unmut darüber wird immer lauter. Und nicht nur das: vor wenigen Wochen wurde ernsthaft über die Spaltung Belgiens in Wallonien und Flandern diskutiert, die gerade mal wieder für einige Zeit vermieden oder zumindest hinausgezögert werden konnte. Wahrscheinlich aber wäre eine Spaltung zwar mit etwas Kopfschütteln, aber letztlich doch einer gewissen Selbstverständlichkeit hingenommen worden. Es ist schon erstaunlich, wenn z.B. der Britische Europaminister, Jim Murphy, keine Probleme hat, die Legitimität von zwei potentiellen belgischen Außenministern zu akzeptieren, weil es dann ja auch zwei ‚Staaten‘ gäbe, während ein europäischer Außenminister nicht sein darf, weil die EU kein Staat ist. Es ist fraglich, ob wir die EU mit dieser Logik in einer globalisierten Welt großer Machtblöcke zum Erfolg führen! Vielleicht ist es an der Zeit, unseren Begriff von ‚Nation‘ zu hinterfragen.

Sind wir also auf dem besten Wege, das schöne, supranationale Friedensprojekt der EU – dessen Urmotiv es war, das Krebsgeschwür des europäischen Kontinentes, nämlich den kriegstreibenden Nationalismus, zu überwinden - auf’s Spiel zu setzen? Natürlich geht es heute nicht mehr um Krieg oder Frieden auf dem europäischen Kontinent; es geht aber darum, wie weit der aufkeimende Regionalismus und seine Flucht in Unabhängigkeit und Staatlichkeit das derzeitige institutionelle System der EU gefährdet. Die Balance der EU zwischen großen und kleinen Staaten ist in den letzten Jahren merklich zugunsten der kleineren Staaten gekippt. Dies hat nicht nur die Autonomiebestrebungen von einzelnen Regionen in den großen Mitgliedsstaaten in letzter Zeit deutlich befördert; es hat vor allem auch die Europapolitk der großen Staaten insgesamt viel ‚nationaler‘ gemacht: es ist nicht schwer nachzuweisen, dass die Europapolitik von Frankreich und Großbritannien, insbesondere aber von Deutschland, in den letzten Jahren ‚nationaler‘ und weniger ‚integrationistisch‘ geworden ist. Und Polen, auch ein großes EU-Land, war ja leider, mit Blick auf europäische Integrationsbemühungen, in den letzten Jahren eher ein Totalausfall, wenn man dies so scharf formulieren darf, auch, wenn es jetzt glücklicherweise besser wird. Auf den Punkt gebracht ist damit die Flucht in den Nationalismus ein doppelter: die kleinen Regionen bzw. Ethnien flüchten in Unabhängigkeit und Staatlichkeit, um durch ihre Konstituierung als ‚Nation‘ zu gewinnen; die großen Staaten flüchten in eine immer nationalere Handhabung ihrer Europapolitik, und scheren sich immer weniger darum, was die Kleinen denken und wollen: ‚EU Big Three‘ oder Sarkozy’s Konzept von EU-6 sind die Konsequenzen. Und alle Europäer werden sich überlegen müssen, ob man das will und ob dies eine gute Entwicklung ist!

Wenn wir darüber ernsthaft nachdenken wollen, müssen folgende Fragen erlaubt sein: könnte es sein, dass unser Konzept des ‚Nationalstaates‘ überholt ist? Dass Ernest Renan, der berühmte französische Historiker des letzten Jahrhunderts, Recht hat mit dem Satz: ‚Eine Nation ist, wer einen gemeinsamen Blick auf die Zukunft hat‘? Ist das für die Europäer nicht der Fall?
Es ist nichts gegen Staatenbildung zu sagen. Kleinere Staaten oder nach Unabhängigkeit strebende Regionen aber sollten sich vor Augen führen, dass sie dass nur können, weil die EU ihnen ein Dach gibt. Die EU ist Schutzmacht, gleichsam das Lebenselixier von kleineren Staaten, die weltweit überhaupt nur noch über und durch die EU Einfluss haben. Der Preis, der dafür zu bezahlten ist, ist ein institutioneller: man könnte sagen: meinetwegen jedem seine ‚Staat‘; aber nicht jedem seinen Kommissar, seine Abgeordneten oder Stimmen im Rat. Der Vertrag von Lissabon ist noch nicht in Kraft, da darf man ahnen, dass wir die große institutionelle Reform der EU noch vor uns haben, wenn wir es ernst mit dem europäischen Projekt meinen, und zwar jene, die die supranationale Idee der Union wieder zum Leuchten bringt. In der die qualifizierten Mehrheitsentscheidungen auch in Kernbereichen der EU, z.B. der Außenpolitk, ausgedehnt werden und das Prinzip der ‚nationalen Repräsentanz‘ in den Institutionen (nicht nur in der Kommission, sondern auch z.B. beim Europäischen Gerichtshof etc.) durchbrochen wird, wenn die EU nicht an dem Ungleichgewicht zwischen großen und kleinen Staaten zerbrechen soll. In der, warum soll man es nicht denken dürfen, ein Europaparlamentarier je 1 Million EU-Bürger vertritt, die Grenzen der Wahlkreise ‚übernational‘ verlaufen, und dadurch das Prinzip des Politischen über das Prinzip des Nationalen gestellt wird.

Der EU ein neues, auch institutionell reflektiertes Gleichgewicht zwischen den drei Ebenen – Europa, Nation, Region – zu geben, dies ist die mächtige Zukunftsaufgabe der EU. Und man mag gerne anfangen, laut und offen darüber nachzudenken, ob nicht die ‚Nation‘ dabei heute eigentlich schon das schwächste Glied ist; ob nicht vieles, z.B. Außenpolitik, dringend verstärkt auf der europäischen Ebene gemacht werden müsste, während anderes, z.B. Strukturpolitik, besser regional gemanagt werden könnte.
Die große These könnte lauten, dass Europa, über die grob letzten 400 Jahre gesehen, die Dekomposition von Imperien war (Römisches Reich deutscher Nation, Habsburg, franz. Königreich), die in einem Prozess von mehreren hundert Jahren in immer mehr ‚Nationen‘ zerteilt (bzw. mit Blick auf das deutsche Reich: zusammengeführt!) wurden; und das aus dieser Dekomposition jetzt eine europäische Re-Komposition wird: die Zusammenführung von Staaten in eine europäische Macht, in der - und das ist der entscheidende Unterschied zu früher – Minderheitenrechte (bis hin zur Unabhängigkeit!) eine große Rolle spielen und garantiert sind. Insofern lebe das Kosovo! Aber darüber darf nicht vergessen werden, dass das der Schritt zur nationalen Eigenständigkeit nur die Vorstufe zum Supranationalismus sein darf. Europa muss anfangen, sich ein institutionelles System auszudenken, dass das bestehende Spannungsverhältnis zwischen Europa, Nation und Region auflöst und daraus einen schönen Dreiklang macht, in dem die Grenzen immer mehr verwischen, und nicht neue Grenzen entlang vermeintlich ‚ethnischer‘ Staatlichkeit gezogen werden.

Ulrike Guérot

Où en est l’Allemagne?

Les regards croisées entre la France et l’Allemagne sont compliquée et souvent légèrement parfumée de compétition. De si bonnes amies, qui s’observe attentivement afin d’arrêter si l’une a ce que pourrait manquer à l’autre… En ce moment, il manque en Allemagne le ‘blink-blink’, qui a pris possession de l’outre-Rhin. Sous le règne modeste d’Angela Merkel, chancelière pas des tons forts, l’Allemagne vit ces petits ou grands changements d’une manière presque inaperçu. Et pourtant, il y en a, des changements.

L’Allemagne, grand tank, ne change pas vite, mais d’une manière soujacente, l’Allemagne réunie n’est plus ce qu’elle était avant. De la politique à la société, l’Allemagne d’aujourd’hui ne ressemble guère au grand pays vital ancré sereinement dans l’Europe. D’abord, l’Allemagne est en blocage politique due à la grande coalition, qui n’est qu’un dernier ressort, constellation mal aimé par toutes les forces politiques. La dernière grande coalition (1966-1969) fut la nécessaire expression d’un temps de transition, pour passer, en douceur, après 17 ans d’un gouvernement conservateur de Konrad Adenauer à une coalition social-démocrate en 1969, devenue uniquement possible parce que le SPD (parti social-démocrate) avait finalement passé un program réformiste et modéré à sa réunion de parti historique à Bad Godesberg en 1958. Inimaginable pour un français, habituer un mouvement communiste assez fort jusqu’au début des années 80, de détecter à quelle point le mur, la proximité du communisme, avaient mit un fardeau sur tout qui se disait de gauche en Allemagne à l’époque. Le SPD est devenu éligible uniquement quant il s’est distancier de l’est.

Cette fois-ci, les chances sont grandes que la grande coalition se perpétue, non pas pour déclencher une transition et du nouveau, mais parce que les ‘grands partis populaires’, la CDU au centre-droite et le SPD au centre-gauche, sont tout les deux au bout de leurs forces – et peuvent faire toilette qu’ensemble. Pendant quelque 40 ans, le système politique de l’Allemagne était fondé sur le fait qu’une des deux grands partis arrivent au delà de 40% des votes, et fait coalition avec une petit parti, sachant que l’on reporte la majorité des sièges avec quelques 46% des votes vues les spécialités du système électoral allemand. Quant aux petits, ce fut longtemps uniquement le parti libéral, FDP, qui avait le rôle du ‘King-maker’, avant que les Verts ont vu la lumière du jour au début des années 80. Cette stabilité a déjà pris des fissures dans les années 90, mais maintenant, il est en train de s’effriter carrément, sinon de voler en éclat. Après les récentes élections régionales en Hesse, dernières de toute ne série, il parait évident que l’Allemagne va devoir vivre avec (au moins) cinq partis : La Gauche (‘Die Linke’), parti restitué de l’ex-RDA, a le vent en poupe et est en progrès partout. Le phénomène ne s’arrête plus aux nouveau Länder à l’est. Et cinq, cela fait trop, pour qu’une arrive à plus de 40%. Le nouvel état politique de l’Allemagne, c’est cela : un système politique en plein décomposition, des habitudes électorales à laisser, des nouvelles formes de gouvernement à explorer, puisque ni le CDU, ni le SPD, suivant non seulement des sondages actuelles, mais des tendances visibles sur plusieurs années maintenant, ont une chance réelle de regagner les 40% et de rétablir les bons temps de jadis. Les grands partis perdent leurs franges – expression d’une fragmentation et d’une fragilisation de la société croissante d’ailleurs - et ceci secoue l’Allemagne. Le SDP perd à ‘Die Linke’, et le CDU au DVU (parti de l’extrême droit), si elle ne perd aussi à ‘Die Linke’, puisque les extrêmes se touchent. Il est largement gardé sous le couvercle que, surtout dans certaines régions de l’Allemagne de l’est, le vote de l’extrême droite atteint les 20%.

Le ‘Que faire’ galope sur les gazettes, non seulement, en ce moment, avec la Hesse en vue, mais, d’une manière plus fondamentale, les prochaines élections nationales en 2009. Si deux partis, un grand et un petit, ne font plus l’affaire, il faut une coalition à trois, mais les ménages à trois sont difficiles. Au choix sont ce que l’on appelle ‘coalition Jamaïque’ (comme le drapeau jamaïquain noir/ vert/jaune, donc : conservateur, libéral, vert) ou rouge foncé/ rouge/ vert, donc : gauche, social-démocrate et vert. Pour beaucoup d’allemand, les deux scénarios sont traumatisant, d’où la possible pétrification de la grande coalition comme plus petit mal. La question la plus discuté dans les journaux ces dernières semaines fut si le SPD devrait s’ouvrir à la Gauche – en Hesse d’abord et ensuite au niveau national. Mme Ypsilantes, SPD, qui arrivait première en Hesse, s’était engagé de ne pas gouverner avec la Gauche, mais se prêtait à changer de cours, puisqu’elle manquait des votes. C’est uniquement parce que, en dernière minute, une autre députée SPD a refusé de lui donner son vote dans ce cas, la rupture d’une promesse électorale fut empêché – laissant le SPD et son patron, Kurt Beck (qui avait encouragé Mme Ypsilantes), dans un état lamentable.

Est-ce l’effritement du système partisan allemand est la faute de Madame Merkel ? Non ! Angela Merkel a plutôt hérité une situation politique pourrit, à laquelle elle pouvait opposer uniquement cette politique du plus petit dénominateur commun qu’offre une grande coalition.
Tout n’était pas mauvais quand elle a pris ses fonctions. D’abord, elle a largement bénéficié des grandes et douloureuses réformes sociales engagées sous Gerhard Schröder, dites ‘Harz IV’. Ces réformes furent probablement les réformes plus amples, surtout les plus structurelles, que l’Allemagne d’après guerre a vues.

Ces réformes ont porté leurs fruits – une croissance économique juteuse, une industrie parfaitement restructuré, un excédent commercial impressionnant et une dette enfin en dessous de 3% du PIB en 2007 – que la France a enviée. Mais ceci fut payé avec une précarisation de la société qui grimpe inlassablement jusqu’aux souches moyennes, et c’est cela que le vote reflète : moins pour le milieu. Le jeune historien allemand, Paul Nolte, a fait furore, il a deux ans, avec son livre sur l’Allemagne divisée, réclamant que l’Allemagne, pays égalitaire et égalisée depuis la guerre, a à nouveau une classe populaire, plutôt : une classe simplement pauvre. Derrière le volants du pays qui portait la notion du ‘Wirtschaftswunder’ de jadis comme une monstrance dans son vocabulaire, un enfant sur cinq vit en pauvreté aujourd’hui selon des statistiques internationales, pour ne citer qu’ne chiffre comme illustration.

Il est difficile de décerner les grandes lignes politiques et idéologiques – à ne parler des nouvelles lignes – dans l’amalgame politique qu’une grande coalition impose. Angela Merkel est libéral et défend les réformes. Mais elle a permis au SPD d’en grignoter des petits bouts, par exemple les allocations pour les chômeurs plus âgés de 55 ans ont été rallongés au delà d’une année à nouveau (18 mois maintenant). Les grandes réformes de l’état, par exemple la réforme du système fédérale, pannent, la modernisation peine, les 16 Länder pèsent énormément, phénomène ou problème largement méconnu en France.

En politique domestique, Angela Merkel occupe plutôt les ‘petits’ dossiers, qui pourtant ont une grande résonance. La femme qui, contraire à Mme Ségolène Royale, a presque caché en campagne qu’elle était femme et qui ne volait jamais sur un ticket d’émancipation, est en train de révolutionner la parité en Allemagne. Plus exactement, pas elle-même, mais sa ministre pour femmes et politique de famille, Ursula von der Leyen.

C’est un peu comme Francois Mitterrand, élu à gauche, a fait la politique économique la plus libérale pour ne pas dire conservateur, qu’Ursula von der Leyen, mère de sept enfants, en pleine milieu du fort conservateur, lutte pour des crèches et de la garde des petits, afin de permettre aux femmes de retourner en emploi. Difficile à imaginer pour une française ou un français, habitué aux nounous, les crèches et l’école maternelle non seulement l’état médiéval de l’Allemagne en terme de garde d’enfants, mais aussi la dimension idéologique que cette bataille politique prends. La maman à la maison, c’est encore la norme. La ‘mère corbeau’ (‘Rabenmutter’) est la stigmatisation de la maman qui quitte le foyer pour travailler. Ce que fait la femme – rester au foyer ou travailler – divise l’Allemagne, plus précisément, laquelle de ces conceptions vaut quel support fiscal.

A peine, Mme von der Leyen avait libéré de l’argent pour construire de crèches (uniquement 3% des enfants en dessous de trois ans sont en crèches publiques en Allemagne, comparé à plus de 60% en France !), l’aile conservateur réclamait que les femmes qui restent au foyer – donc qui n’utilise pas ce ‘service’ étatique - devraient bénéficier d’un transfert financier direct en compensation, pour donner un réel ‘choix libre’ aux femmes. Comme si ceux qui n’utilisent pas les piscines publiques sont remboursés en retour, on pourrait remarquer. Les lignes de débat ne se concentrent pas uniquement sur les flue d’argent. Les crèches ont de plus en plus un aspect d’éducation et d’intégration sociale, surtout pour des familles d’origine migratoire ou d’un milieu sociale faible et non-éduqué. Ceux qui critiquent les transferts directs mettent en avant, que ce sont surtout ces familles qui préfèrent d’encaisser l’argent, mais en même temps dérivent leurs enfants – qui en auront le plus besoins – d’une éducation approprié en bas âge.

La deuxième mesure – à ce jour un grand succès – fut l’introduction d’un ‘argent parental, couvrant jusqu'à 80% du salaire du parent qui reste à la maison (mais plafonné à 1800,- Euro) pour une durée de 18 mois. En effet, le taux de natation a augmenté en Allemagne l’année dernière d’une manière significative. Il n’empêche que les statistiques montrent que l’incitation financière est plus séductrice pour les femmes à bas salaire ou celles qui n’ont pas de travail du tout, puisque 60% des femmes de celles qui reçoivent l’argent parental une année après son introduction reçoivent la somme minimal de 300,- Euro. Le problème de l’Allemagne, par contre, est que les femmes qualifiées (60% des femmes diplômées) n’ont plus ou guère d’enfants.
La garde des enfants y compris sa dimension sociétal et économique – participation des femmes à la main d’œuvre – n’est que un des grands sujets de modernisation, mais qui tardent tous en Allemagne. Le système d’éducation, la démographie, l’intégration, surtout de ceux qui viennent des pays musulman (question qui impacte sur la position allemande quant à l’entrée de la Turquie en UE), voilà les trois grand sujets et à la fois problèmes de l’Allemagne. L’Allemagne aujourd’hui, c’est en grande partie un pays âgé qui a perdu son laque et ou on sent encore la pesanteur de la réunification, même 18 ans après.

C’est peut-être pour cela qu’Angela Merkel s’est échappée en politique extérieure les premières deux ans de son mandat. Et c’est là aussi, qu’elle a un bilan et du succès. D’abord en politique européenne ou, au-delà du ‘blink-blink’ français et de ce volontarisme d’être au premier rang, Angela Merkel profite d’un effet de seigneuriage, justement parce qu’elle est modeste, mais ferme et sure d’apparition. Entre le règlement du budget européen en 2005, immédiatement après sa victoire, et une présidence européenne non pompeux, mais couronnée de succès, qui a achevé le Traité de Lisbonne et donc sauvé ce qui reste du projet constitutionnel européen, Mme Merkel a donné une mesure inlassablement régulière, mais sans exaltation à plus de progrès en intégration européen. Ensuite, ferme avec Putin et Bush, elle a repris en main les grandes lignes de la politique internationale. Fermeté vis-`s-vis de la Russie, alliance transatlantique rénovée, réaffirmation de l’importance des relations Germano-israélien (acte symbolique clé en vue de la crise sur les armes nucléaires de l’Iran) et une Europe coopérative et multilatérale, surtout en ce qui concerne les grands problèmes mondiaux, spécialement la protection du climat, politique que Mme Merkel s’est écrit sur ses drapeaux. Encore que là aussi, sur la scène international, par exemple quant il s’agit de l’envoie des troupes en Afghanistan, l’engagement grince, le pays ne suit pas.

Car, c’est peut-être cela, la chose plus importante à saisir : plus que l’Allemagne sombre dans ces problèmes intérieures – vieillissement alertant, modernisation étatique en panne, migration mal maitrisé, éducation en baisse, réformes sociaux problématique, fragmentation et précarisation de la société en progression, système électoral dérouté – son poids, mais aussi sa responsabilité et sa demande dans la communauté internationale grandit (et aussi son ambition de retourner sur la scène mondiale – voir par exemple sa demande d’une siège au Conseil de Sécurité aux Nations Unies). Mais comment être un grand acteur dans un monde mondialisé, si on a du mal d’encaisser les chocs de la mondialisation? Remplir ce gap entre prétention et réalité, ce sera le grand défi de l’Allemagne pour le 21ème siècle. Encore faudrait-il que l’Allemagne ne se détourne pas de l’Europe - puisqu’elle a plus que jamais besoin d’elle - au lieu de donner des signaux d’un nationalisme naissant. L’Allemagne a longtemps porté l’Europe ; maintenant, il faudrait que les forces dynamiques de l’Europe la poussent un peu sur le chemin de la modernisation. Et la France là-dedans? Il semble qu’elle a le problème. Les regards croissant entre la France et l’Allemagne sont compliquées et souvent légèrement parfumées d’une compétition….

Ulrike Guérot

Paper for the Eliamep-Conference: ‚Global, Social and Political Europe’ in Nafplios, Greece, 28th June to 1st July 2007: Europe as a global actor

I. Europe is a global actor already, yet not visible

When considering the question whether Europe is a global actor or how it could become one, one can easily argue that Europe, more precisely: the EU, is already a global actor, yet not visible (enough) in many respects. In short, the EU is strong, visible and united in all policy fields, in which it acts in a acts in a supranational setting, most evidently the singles market, the euro, common agricultural policy and trade policy. Also, with Schengen, the EU is increasingly visible as zone for common home & justice policies and as a single travel zone. Things are different when it comes to foreign policy. In many respects, the EU already does have a common foreign policy in terms of development polices, neighbourhood policies or even common action, i.e. with regard to Iran, Lebanon etc. And it is quite successful in these policies and actions. The whole peaceful transformation of the eastern part of Europe through the recent enlargement process is probably one of the biggest foreign policy successes in history. However, in foreign policy, the EU is not visible (or hardly visible) and, thus, cannot ‘cash’ the gratification of success.

When it comes to foreign policy, national traditions are still very dominant and the wish to ‘merger’ foreign policy is limited. The EU, indeed, could improve its external representation and visibility, if it were to take decisive decisions and to really ‘pool sovereignty’, as it did with the euro. In this respect, the problem to get a visible foreign policy for the EU resembles to the problems the EU faced with the introduction of the euro: 13 directors of national central banks, especially the German one, Pöhl and Tietmeyer, were not particularly keen to give up power and competence in favour of the director of the ECB. And today, Axel Weber, head of the Bundesbank, is much less known as Mr. Pöhl and Tietmeyer were, just because his position is, indeed, much less influential than the one his predecessors had. Today, the pattern is the same for the current foreign ministers, who have vested self-interest to keep the position of a EU foreign minister limited, in order to secure individual/ national powers – and the member states (and the ministers themselves) are lacking political will to change something substantial about this.

If they were to do so, a couple of things could be improved. The EU could think of merging its seat and shares within the IMF in order to get greater visibility; it could think of a European Security Council to discuss the biggest security questions; it could go for a single representation of the Euro-zone within the G-8. It could ‘merge’ its representation in the UN-Security Council with respect to the non-permanent seats. And it could even consider, over time, to lay the foundations for a European army. Of course, none of these decisions would be easy to realise (but has the euro been a simple undertaking?), and I do not ignore the many problems stemming from these suggestions. The point is only, that, if the EU really wishes to move ahead with a single-voice approach in foreign policy, there are many areas out there, in which the EU could actually improve its visibility and external representation, if the political will were there. And if the EU does not, it should at least consider the loss of influence, if it does not live up to its own potentials. I am personally convinced that the EU had much to gain – also in terms of transparency and visibility for citizens – if it had a ‘single voice’ in, say, the IMF (with the potential, as the biggest ‘stake-holder’, to bring the IMF-headquarter to Europe), or within the G-8. Even if to many this sounds first glance as being perfectly unrealistic, one should not forget that the EU took 30 years from Werner plan to 2002 to realise the euro. When thinking about a ‘single voice’ approach in foreign policy, it is therefore necessary to put the efforts in a realistic time-line. ‘Pooling sovereignty’ in foreign policy within the EU may well be an undertaking for the next 30 years or so, with slow incremental process; it won’t come all of the sudden.

II. The EU and Russia

When thinking about the as global actor, the most important task in the future will be to figure out the relations of the EU to the other world’s biggest player, especially Russia (as it is somehow on the same continent and neighbour) and, of course, the United States of America, allied with Europe since World War II. Of course, China and other players are also important. But Russia and the USA (see point 3 of this presentation) are especially important as they are both the former external federators of the EU – the one, the former USSR, as the ‘negative federator’, providing a fundamental security ‘threat’ as basis and need for European integration (and transatlantic cooperation); and the other, the USA, as the ‘positive federator’, promoting European integration in order to stabilise it precisely against the Soviet threat. Evidently, the relationship of Europe (the EU) with both, Russia and the US, must change with the course history has taken in 1989 and 2001. In a way, they both, Russia and the US need to be in parallel, separated from and newly integrated into the new European foreign policy structures.
Russia matters a lot, especially because of the European energy dependency. And for EU-Russia relations, Germany is key. In a nutshell: a crucial point for future developments will be whether or not Germany ‘goes national’ with its policy towards Russia, or whether Germany will be ready to sort of ‘Europeanise’ its own relations to Russia. For evident historical reasons, Germany has a very privileged relationship with Russia, which, in tendency, resembles a German ‘hegemony’ within European relations to Russia. German has certainly the strongest impact on Russia, but it also the most dependent partner from Russia (also in terms of energy). The point is that one can draw an analogy to the Euro. Germany had, with the D-Mark, the strongest currency among the European currencies and the D-Mark was the anchor currency in the EMS. However, Germany decided to ‘pool’ monetary sovereignty and opted for the euro (despite heavy domestic discussion about ‘abandoning’ the D-Mark), so it basically gave up its ‘hegemonic’ position that it had in monetary policy for a common approach, which revealed to be a ‘win-win’ story for everybody. The point is whether or not Germany is ready and able to do the same with respect to European relations with Russia. EU-relations to Russia are strongly related to energy and energy policy is probably the most important policy field in the future, where the EU should act united as much as it can. Seeking for a common energy policy reminds also the very fundamentals of the EU which started with the ECSC, a community for coal and steel, with the intention to ‘merge’ the resources which are most rare (and of which misuse could lead to war. For oil and gas, the same applies today. A single market and a euro-zone are difficult to imagine without the underpinning of a single energy policy, in which all countries do share the same rights, dependencies and the same standards for energy supply.

III. The EU and the USA: transatlantic partnership on an ‘equal footing’?

The relations between Europe and the US have been continuously changing over the past decade for various and many well-known reasons and need to be readdressed in a fundamental way. The point here is to not be nostalgic about the past, but prepare a new setting for the future.

1. New parameters for the relationship

We tend to neglect the profound changes in perception (and knowledge!) with respect to younger generations when it comes to the old parameters of transatlantic/ international relations that have been valid so far and driving most of our thinking. To start off with one figure: if one polls the sympathy for Russia and the US among German citizens on a 1 to 100 thermometer-curve, Russia comes out with 50% and the US with 51% sympathy. This – somehow dramatically – proves that 18 years after the fall of the Berlin wall, the US peace dividend (the gratitude for 40 years of emotional, political, economic, financial, and military engagement) are gone. Other polls show that large part of young people throughout the EU do no know what NATO is nor have they ever seen NATO in action. They have seen the US, but not Russia in war, which means that large parts of reference systems that formerly hold together the Atlantic Alliance during Cold War times has gone – and so has the validity for the international system and institutions that have been set up post WW II. In Turkey, ‘sympathy’ for the US ranges 6% which is another key figure for the shift of thinking and in values (Turkey is a long-standing NATO member!) when it comes to international relations. All this has to be taken into consideration when it comes to reassessing and readdressing transatlantic relations

2. The problem with ‘equal footing’

The biggest problem in EU-US relations is the fact that an increasing number of Europeans wishes to be more on an ‘equal footing’ in international politics with the US – but that this is not always easy to realise in concrete terms. Partly, the faults are on the European side. It is ‘chicque’ in European foreign policy to declare its own country ‘best friend of the US’. This is the position that the Czech as much as the Dutch or Danes or Slovaks – let alone the UK – claim for their country. In short: the EU is far from being united when it comes to how behave with respect to the US – and many do not dare to take different positions too openly. (Footnote: My personal experience from 10 years of international conferences is that Europeans DO speak differently on both, policy issues and the US, when no Americans are in the room, than when there ARE Americans in the room.) So there is a European problem to unite positions when it comes to the US and transatlantic relations (as many do not want to harm the US), and when it comes to creating a ‘reality’ the US could deal with, i.e. giving them the one ‘position’ (or phone number…..) the US many times wishes.

However, there is a US fault-line, too, as often, when the EU, indeed, gets its act together (so when it does precisely what the US wishes), the American reaction is often ambivalent, to say the least: this has been so with the introduction of the euro, as much when ESDP has seen substantial progress or even when the EU talked about the ‘Constitution’ that has also been seen as a ‘security risk’ for the US in some circles. The situation resembles the one of a child that grows out of the family (but sometimes still need the parent’s credit card). The EU and the US must learn to somehow move out of each other in a reciprocal and mutually encouraging momentum. The US will ultimately cede to be balancing power on the European continent and must accept this without nostalgia; and it’s Europe’s duty to create the reality of a European ‘single voice’.

3. NATO as a case study

Perhaps the necessary changes in transatlantic relations can be best explained when looking at NATO and the EU-NATO relationship. In a way, the talk about ‘improving EU-NATO’ relations is structurally misleading and one should stop it, as both institutions cannot be compared: NATO is a single-issue, international institution; the EU is a comprehensive and (partly) supranational entity. At best, NATO and ESDP can be compared, with ESDP not being the strongest element of the EU. Within an EU-NATO setting, one problem is that (most) of the EU countries ‘talk to themselves’, as there is large congruency in membership. The only country that really matters and which is in NATO and not in the EU is the US. It is precisely because the US is in NATO (and not in the US) that there is a natural tendency of the US to channel policies towards Europe through NATO, but the EU. The problem is, however, that for most of the recent or current transatlantic problems and contingencies, NATO is no longer the most appropriate institution. Firstly, because topics like Iran or Iraq or things like the Chinese arms embargo are not on the NATO agenda. Secondly, because the institutional setting of NATO (unanimity) does NOT allow Europe to ‘voice difference’, when it comes to policy decisions on how to deal with a threat, although this is precisely what European citizens and governments want (and what they experienced during the Iraq war). So NATO makes it systemically and institutionally difficult for Europe to remain friend but ‘voice difference’ with the US.

The point is not that NATO is obsolete (we still need it for article 5). The point is that NATO cannot deliver on what the US wants most on the European continent: when it comes to questions like Turkey or Balkans (Kosovo) or Ukraine, it is the EU that can deliver ultimately peace, prosperity and stability through a membership perspective or active neighbourhood policies, whereas NATO was essential to secure peace (i.e. in the Balkans), but can not offer a future.

All this leads to say that EU and US relations should be put on another setting, also institutionally, in order to better prepare the – different – future of the relationship, rather then wanting to rebuild the past.

IV. Europe in the world

The last short sentence or thought of this presentation is that, whatever Europe does globally and in the world, or whatever it wants to do together with the US, it should learn ‘limbo-dancing’ – meaning that ultimately, the EU, but also the US (or ‘the West’) will loose influence on a global scale. One figure is that by 2050, the US and the EU combined will account for only roughly 7% of world population. This is to say that international relations are about to change drastically, as the ‘West’ will probably no longer set the rules and the tone (nor the institutions?) of the international system of the 21st century. This accounts also for international crisis as the current one on the nuclear proliferation of Iran or other sensitive issues. I do not think that ultimately, the ‘West’ will have the right (nor the power) to impose or to decide for to the rest of the world what they have the right to possess and what not. More importantly, it can not be expected that the other parts of the world will durably allow 7% of population to consume nearly 60% of the world resources (energy, water, metals….). Either the EU (and the US) anticipate actively these changes and promote them, or they risk both to be out-ruled in some time to come. We need to think over the standard sentence of transatlantic relations which is that if only the US and the EU work together, the world is a better place – a sentence which is not so much believed in many other parts of the world.

The EU could have the ambition to become a (soft-) superpower. It could try to go for a sort of (positive) ‘Euro-Nationalism’, if it wants to live up to its potentials. In a multi-polar world of increasing regionalisation and an increasing number of (national) big players (as there are China, India, Brazil, US and Russia), the EU should think about the question of its sustained influence, if it ultimately does renounce on playing a ‘Euro-national’ card and if it shows unable to clearly define ‘European interest’ in a broader sense than a zero-sum game of 27 national interests within the EU. Those reflections should also lead the EU’s thinking of Turkey. Taking Turkey into the EU is probably the most important question in international relations in the 21st century, as the EU is the only political entity that can proof Samuel Huntington’s ‘clash of civilisation’ wrong, by taking Turkey into the EU and, thus, by demonstrating, that the EU is not a ‘Christian club’, but a political entity based on rule of law, good governance and human rights, able to promote a moderate European Islam. This is the prominent role of the EU, when it comes to solving the dichotomy between ‘the West’ and the ‘Muslim’ world, which I consider increasingly misleading, and which ought to be overcome, but which may determine large parts of international relations in the 21st century.

Dr. Ulrike Guérot
European Council on Foreign Relations
July 2007

Beitrag für IP - Deutschland, Frankreich und Europa: alte Musik oder neue Töne?

Es ist still geworden um die deutsch-französischen Beziehungen in den letzten Jahren, und fast möchte man fragen: gibt es sie noch? Die klassische deutsch-französische Dynamik, der Motor für Europa, der die EU vor allem institutionell stets vorangetrieben hat, er war nicht nur ‚en panne’, wie schon öfter einmal, nein, er hatte, ausgelöst durch das französische ‚Nein’ zu Europäischen Verfassung im vergangenen Jahr gleichsam einen Totalausfall.

Wird sich das nun ändern? Immerhin stehen einige Zeichen günstig, die vermuten lassen, dass man demnächst wieder mehr von Deutschland und Frankreich hören wird, und dem, was sie für Europa wollen. Das liegt zum einem schlicht am Kalender: am 1. Januar 2007 übernimmt Deutschland die EU-Ratspräsidentschaft, und eins der Ziele ist erklärter maßen, den Zug der Europäischen Verfassung wieder auf’s Gleis zu setzen. Zum zweiten finden bekanntlich in Frankreich im nächsten Jahr Präsidentschaftswahlen statt, und selbst wenn es zu früh ist, darüber zu spekulieren, wer sie gewinnt, so scheint doch zumindest sicher, das Jacques Chirac nicht mehr französischer Präsident sein wird. Dies nun dürfte der französischen Europapolitik in vielerlei Hinsicht neue Spielräume eröffnen: mit Blick auf die Verfassung ebenso wie mit Blick auf die EU-Osterweiterung oder die Budget-Fragen der EU. Und schließlich wird Frankreich dann selbst im zweiten Halbjahr 2008 die EU-Ratpräsidentschaft übernehmen, und kann sich daher überlegen, ob es weiterhin aus der Europadebatte wegtaucht, oder ob es aus dieser Präsidentschaft den ‚großen Wurf’ machen und gleichsam wie Phönix aus der Asche wieder die europapolitische Bühne betreten möchte. So lässt allein der Kalender erwarten, dass wieder Belebung in die deutsch-französischen Beziehungen kommt. Die Frage ist nur welche.

Ein Blick zurück

Es wäre falsch zu behaupten, dass die deutsch-französische Kooperation in den letzten Jahren nicht funktioniert hat, eher im Gegenteil. Nach dem Eklat von Nizza, wo sich Frankreich und Deutschland um die Stimmenverteilung im Rat heftig gestritten hatten, wurden 2001 die so genannten Blaesheim-Gespräche eingerichtet, in denen sich Frankreich und Deutschland regelmäßig auf höchster Ebene über europäische Zielvorstellungen austauschten. Es war eine Art ‚vertrauensbildende Maßnahme’, denn der Schock über Nizza saß auf beiden Seiten tief. Der Gipfel, der das institutionelle System auf die EU-Osterweitung hätte vorbereiten müssen, war im Desaster geendet. Die neue Blaesheim-Vertrautheit wirkte, hatte aber einen gleichsam gegenteiligen Effekt: in den letzten Jahren war es zunehmend die allzu große deutsch-französische Vertrautheit, die bei den anderen EU-Staaten Missfallen auslöste, und zu Recht. Ab 2001 häuften sich deutsch-französische ‚deals’, die sehr wohl im Interesse Deutschlands und Frankreichs, aber nicht notwendigerweise im Interesse der gesamten Union standen. Exemplarisch erwähnt sei hier der deutsch-französische Agrarkompromiss in Brüssel vom Oktober 2002, den die beiden im Hinterzimmer ausgehandelt hatten, ohne die europäischen Partner zu konsultieren. So wurde der Motor zur ‚Lokomotive ohne Anhänger’, die Einbeziehung gerade der kleinen Länder der EU wurde sträflich vernachlässigt. Gleichzeitig waren es gerade Deutschland und Frankreich, die systematisch die Regeln des Stabilitätspaktes brachen, anderen (osteuropäischen) EU-Länden aber z.B. ‚unfaire Steuerpolitik’ vorwarfen. Der Anspruch auf europäische ‚Führerschaft’, gepaart mit Regelbruch, das passte für viele der europäischen Partner nicht mehr zusammen. Der Bogen wurde überspannt, als Frankreich und Deutschland sich im Zuge der Irak-Krise gegen die USA stellten, und auch hier Gefolgschaft erwarteten, bzw. zumindest beanspruchten, dass sie im ‚Namen Europas’ sprächen. Der Preis dafür war die vielleicht tiefste Spaltung, die die EU je erlebt hatte. Hier geht es gar nicht darum zu argumentieren, dass die deutsch-französische Position zu Irak nicht in der Sache richtig war, noch zu übersehen, dass der Auslöser für alles eine unverantwortliche Nah-Ostpolitik der USA war. Aber Deutschland und Frankreich gegen die USA und einen Großteil der anderen EU-Partner, so konnte die EU nicht funktionieren. Dass in dieser Gemengelage kam noch deutsch-französische Energie zu bündeln war, das zeitlich fertig gestellte Verfassungsprojekt der EU erfolgreich abzuschließen, war vielleicht eine der tragischsten Konsequenzen. Nicht nur blieb der Verfassungstext als solcher hinter so mancher Erwartung zurück; als er in Rom 2004 von den Staats- und Regierungschefs feierlich verabschiedet wurde, war seine Bedeutung und Symbolik in den Wolken des europäischen Irak-Zerwürfnisses bereits verblasst und wirkte fade und schal, bevor er schließlich 2005 ausgerechnet an einem französischen ‚nein’ scheiterte!

Deutsch-französische Bruchstellen

Das deutsch-französische Verhältnis, so gut es auf der technischen und praktischen Ebene der Zusammenarbeit funktionieren mag, krankt zum einen daran, dass sich der klassische Bilateralismus in der EU überholt hat. Aber das ist nur das kleinere Problem.
Das viel größere ist, dass sich Deutschland und Frankreich in den letzen Jahren nicht bemüht haben, das große, politische Europa der Moderne zu gestalten, und zwar seit Jahren nicht! Zu den inzwischen fast mythischen ‚verpassten Gelegenheiten’ zählt das Ausbleiben einer französischen ‚Antwort’ auf das berühmte Schäuble-Lames-Papier von 1994, in dem Deutschland Frankreich einen Integrationssprung noch vor der damaligen ‚Norderweiterung’ der EU vorgeschlagen hatte. Doch auch die folgenden Gelegenheiten, der Vertrag von Amsterdam 1997 sowie vor allem das Duett von deutscher Ratspräsidentschaft 1999 und französischer Ratspräsidentschaft 2000; zwei Jahre, in denen man im ‚pas de deux’ die institutionellen sowie die finanziellen Voraussetzungen für die EU-Osterweiterung mutig hätte schaffen können, aber sie vergingen, wenn nicht im Eklat wie bei Nizza, so doch weitgehend ungenutzt. Auch Fischer’s Humboldt-Rede vom Mai 2000 blieb von französischer Seite ‚unbeantwortet’, Frankreich war schon wieder im Präsidentschaftswahlkampf. Und auch im Verfassungskonvent fehlten die großen deutsch-französischen Vorstöße, und als sie – zu spät, Ende 2002 – kamen, war Europa bereits mitten im Irak-Zerwürfnis und das deutsch-französischen Tandem hatte einen Großteil seiner Glaubwürdigkeit verspielt.

Für dieses Versagen gibt es einen doppelten Grund: einen deutschen und einen französischen. Der deutsche liegt im schleichenden Bruch Deutschlands mit verschiedenen seiner europapolitischen Traditionslinien über die letzten Jahre. Dazu zählen, verkürzt gesagt, drei Elemente: die ‚Entkommissionarisierung’ der deutschen Europapolitik; ihre ‚Nationalisierung’ und drittens der komplizierte (unter Kanzlerin Merkel wieder in der Reparatur befindliche!) Bruch mit der euro-atlantischen Dynamik. Selten war Deutschland Kommissions-feindlicher als unter Bundeskanzler Gerhard Schröder, gab es mehr ‚Commission-bashing’. Gleichzeitig hat Deutschland die alten Stürzpfeiler seiner Europapolitik, namentlich das Parlament, vernachlässigt, und sich stark auf den Rat konzentriert. Man könnte dies auch die ‚Französisierung’ der deutschen Europapolitik nennen, in dem Deutschland seine ‚nationalen’ Interessen in Europa immer stärker zum Ausdruck gebracht hat, sei es durch eine verschärfte Diskussion über seinen ‚Nettobeitrag’ zur EU, sei es, um einen Blick auf das größere Bild zu werfen, durch das Eintreten für einen deutschen Sitz im UN-Sicherheitsrat, der den europäischen Partnerstaaten dann als ‚eigentlich europäischer’ Sitz verkauft wurde. De facto hat Deutschland damit viel europapolitisches Porzellan zerschlagen. Denn die ‚Entkommissionarisierung’ bedeutete zugleich eine Entfremdung von den kleineren Mitgliedsstaaten, die traditionell sehr auf die supranationalen Strukturen der EU setzen. Und deutsche Alleingänge in Europa, zumal wenn, wie im Irak-Krieg, gegen die USA gerichtet, sie trafen den Lebensnerv der EU, den Deutschland war stets Schnittstelle dafür, das europäische Integration und transatlantische Kooperation zwei Seiten derselben Medaille sind.

Die französischen Gründe für die Dysfunktionalität des deutschen-französischen Tandems liegen in der französischen Verabschiedung aus den zwei gossen europapolitischen Kerndebatten der letzten Jahre: der Verfassung und der Osterweiterung. Frankreich hat sich in beiden Debatten über die letzten Jahre marginalisiert. Zum einen war die französische Position zur EU-Osterweiterung über Jahre sperrig, und das ist noch höflich formuliert. Zum anderen ist die Verfassung ausgerechnet in Frankreich gescheitert. Und mögen die Gründe für das französische ‚nein’ auch mannigfaltiger Natur gewesen sein und eigentlich herzlich wenig mit dem Verfassungsvertrag als solches zu tun gehabt haben: was anderes bringt dies zum Ausdruck, als das Frankreich einem das Gefühl vermittelt, das ihm dieses Europa, die erweiterte EU, sowie sie sich heute darstellt, nicht mehr passt? Europa, dass ist nicht mehr die Verlängerung französischer Ambitionen, dies ist die Crux. In keinem anderen Land ist der relative politische Gewichts- und Einflussverlust aller Länder in der EU nach der Osterweiterung deutlicher und schmerzlicher erfahren worden, und in Reaktion darauf hat sich Frankreich in die Schmollecke zurückgezogen. In den nächsten Monaten wird sich entscheiden, ob Deutschland durch die Dynamik, die es durch seine Ratspräsidentschaft entfalten kann, die Kraft hat, Frankreich aus dieser Schmollecke zu ziehen, und ob in dem Zeitfenster zwischen deutscher und französischer Ratspräsidentschaft der Aufbruch in das moderne, große Europa des 21. Jahrhunderts gelingt!

Auf dem Weg in das Europa der Moderne?

Denn Fakt ist, dass gerade Deutschland und Frankreich die vielleicht statischsten Debatten über die Zukunft der EU haben, bzw. bisher hatten, und zwar in scharfem Kontrast zu vielen andern Staaten wie etwa Italien oder Schweden oder Großbritannien. Die großen geo-strategischen Projekte für ein ausgreifendes, verantwortungsvolles Europa im 21. Jahrhundert, sie kamen in der letzten Zeit weder aus Berlin, noch aus Paris. Im Grunde geht es jetzt darum, die EU von der internen Re-Distribution zur Wahrnehmung ihrer außenpolitischen Verantwortung (und Interessen!) zu führen, was über Zeit auch eine Re-Allokation von Haushaltsmitteln verlangen wird. Die Zukunft des Balkans, die Frage des Türkei-Beitritts, die Europäische Nachbarschaftspolitik, Energiepolitik und ihre außenpolitische Dimension sowie die Beziehungen zu Russland, das sind die Themen von morgen, an denen der Erfolg der EU gemessen wird, und zu allen hat man vor allem von Frankreich noch wenig gehört. Denn der Diskurs über Europa in Deutschland und Frankreich verläuft im weiteren Sinne rückwärtsgerichtet in Semantik und Zielen, er ist angefüttert mit Bildern und Begriffen des Europas von gestern und dem Bedauern, dass alles nicht mehr so ist wie es war: Politische Union, klare Festlegung der Grenzen der EU, ‚Finalität’, Junktim zwischen Vertiefung und Erweiterung, alle diese Begriffe transportieren ein eher statisches Bild von der EU als runder, fester, gleicher Einheit, deren Integrationsziele, ebenso wie deren Grenzen man ein für alle Male festlegen könnte. Die EU ist indes mehr denn je (Modernisierungs-)Projekt und Prozess. Die Stärke der EU ist es gerade, auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts durch Wandel und Anpassung und Ausgreifen reagieren zu können. Aber aus Berlin und Paris fehlen die konstruktiven Vorschläge zur ‚variablen Geometrie’ oder abgestuften Integration, konstruktive Vorschläge zur Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) oder das energische Vorantreiben der Integration des Balkans in die EU. Ganz zu schweigen davon, dass sich Deutschland und Frankreich eher noch über die schwerpunktmäßige ‚Süd’- oder ‚Ost’-Ausrichtung der ENP uneins zu sein scheinen, anstatt ein rundes Konzept zu entwickeln. ‚Nach Bulgarien und Rumänien ist Schluss’, so z.B. ein geflügeltes Wort in der deutschen Debatte. Das deutsche und das französische Nachdenken über die ENP oder gar weitere Beitritte haben den ungesunden Geruch von Altruismus und des Ausgrenzens, anstatt das endlich die dringendsten innenpolitischen Problemfelder – Migration, Kriminalität, Energiesicherheit, neue Märkte – mit dem Schicksal der europäischen Nachbarstaaten verbunden wird. Europa kann nicht ohne oder gegen seine Nachbarn gemacht werden, und sowohl Deutschland und Frankreich bedürfen dringend einer Diskussion über die politischen, wirtschaftlichen und geo-strategischen (Folge-)Kosten der Nicht-Erweiterung, anstatt nur über die (vermeintlichen) Kosten der Osterweiterung zu lamentieren. Gerade Deutschland und Frankreich wird eine entscheidende Verantwortung zukommen, endlich plausible, dynamische und wirklich konkrete Strategien für den Süden und den Osten der EU zu entwickeln; ganz zu schweigen davon, dass Deutschland und Frankreich eine Hauptrolle dabei zukommen wird, die bereits begonnen Verhandlungen mit Kroatien (und die sich daraus ergebenden Perspektiven für den restlichen Balkan) und der Türkei dynamisch zu begleiten. Ines ist die Gefahr groß, dass politische Kräfte in beiden Staaten eher daran abreiten, genau dies zu verhindern!

Kein Kungeln!

Die deutsche Ratspräsidentschaft könnte zu einer veränderten, re-dynamisierten deutsch-französischen Partnerschaft und einem neuen, gemeinsam Blick nach vorne den Auftakt geben, und zwar in den zwei zentralen Themen, die die deutsche Ratspräsidentschaft beherrschen werden: einmal, auf dem Frühjahrsgipfel im März 2007, im Bereich der europäischen Energiepolitik, die vor dem Hintergrund einer Neudefinition der europäischen Beziehungen zu Russland gesehen werden muss; und zum anderen mit Blick auf die Europäische Verfassung. Und bei beiden Themen werden Deutschland und Frankreich dahingehend beäugt werden, ob sie wieder ‚kungeln’, oder ob sie sich und ihre Positionen europäisieren. Der Platz reicht an dieser Stelle nicht, um im Detail auf die Energie- und Russlandpolitik einzugehen. Doch ist im politischen ‚chat’ in Berlin und vor allem in den anderen Hauptstädten zu vernehmen, dass es, grob gesagt, zentral darum gehen wird, ob Deutschland mit Blick auf Russland eine Art ‚Russia first’-Politik verfolgt, mithin ob es versuchen wird, seine ‚besonderen’ Beziehungen zu Russland, sei es die besonders hohe Energieabhängigkeit, die große Industrieverflechtung, u.a. durch den Bau der Ostsee-Pipeline oder auch die für Deutschland besonders starken Bankeninteressen für sich zu kapitalisieren – dieses wird von Polen über das Baltikum bis hin zu Großbritannien und Skandinavien befürchtet; oder ob sich Deutschland auf das einlässt, was man eine wirkliche ‚Europäisierung’ der Russlandpolitik der EU nennen könnte – so ähnlich wie Deutschland damals beim Euro die stärkste Währung in den gemeinsamen Korb geworfen hat. Frankreich wird dabei zu entscheiden haben, ob es, wie in der Vergangenheit unter Chirac, eine Achse ‚Paris-Berlin-Moskau’ und damit deutsche Alleingänge unterstützen möchte, oder ob es sich für eine konsequente Europäisierung der Politik gegenüber Russland einsetzt.

Mindestens ebenso delikat und folgenschwer wird das deutsch-französische Vorgehen mit Blick auf die Verfassung sein, und war zunächst einmal unabhängig davon, wer in Frankreich im nächsten Mai gewählt wird. Nicolas Sarkozy’s Vorschläge eines ‚Mini-Traité’, durch den – ohne weiteres Referendum – essentielle Bestandteile des Vertrages (z.B. die Abschaffung der Rotation des Rates, der Europäische Außenminister, die Rechtspersönlichkeit der EU) ‚gerettet’ werden sollen, sind bekannt. Mme Royal war bisher zurückhaltender. Sie fordert eine grundsätzliche neue Debatte und einen neuen Konvent, dessen Abschlussdokument dann allen Staaten bzw. europäischen Bürgern am selben Staat zur Abstimmung unterbreitet werden soll. Zu welchen Schritten Frankreich auch immer sich durchringen wird, wichtig wird sein, wie es dies tut, vor allem in seiner Abstimmung mit Deutschland. Hier soll überhaupt nicht übersehen werden, dass die Situation mit Blick auf die Europäische Verfassung äußerst komplex, wenn nicht sogar verfahren ist, und dass es neben Frankreich noch einige andere ‚Problemstaaten’ gibt, z.B. Großbritannien oder auch Polen. Dennoch könnte eine Lösung in Frankreich der erste Schritt sein, den gordischen Knoten zu durchschlage. Allerdings nur, wenn dies nicht als deutsch-französischer ‚accord’ ohne die anderen inszeniert wird, und schon gar nicht im Rahmen einer ‚exklusiven’ deutsch-französischen Verständigung, die darauf zielen könnte – wie einige, .B. die Italiener oder auch die Spanier, die bereits ratifiziert haben, befürchten -, dass sich Deutschland und Frankreich pro forma auf einige minimale Punkte der Vertiefung einigen, um ein bisschen von der Verfassungssymbolik zu bewahren, aber gleichzeitig dabei das institutionelle System der EU de facto in einem Schwebezustand halten, so dass energische Schritte der europäischen Öffnung, z.B. in Richtung Balkan, weiterhin unmöglich bleiben. Die Sorge der anderen ist es, dabei auf der Strecke zu bleiben, denn es ist wie es ist: ohne oder gegen Frankreich und Deutschland geht nichts in der EU, aber das Risiko ist, dass die anderen nicht mehr folgen wollen!

Frankreichs Chance 2008

Die sechs Monate der deutschen Ratspräsidentschaft werden nicht reichen, mögliche konstruktive deutsch-französische Strategien zum Abschluss zu bringen, weder mit Blick auf eine Verabschiedung der Europäischen Verfassung, noch mit Blick auf die überfälligen geo-strategischen Konzepte im Bermuda-Dreieck aus Energiepolitik, Erweiterungspolitik und ENP sowie Russlandpolitik. Indes könnte die deutsche Ratspräsidentschaft durchaus eine Steilvorlage für Frankreich werden, vor allem in der Verfassungsfrage. Deutschland kann mögliche Lösungswege hier lediglich skizzieren. Aber Frankreich hat es zu einem großen Teil in der Hand, durch die Auflösung seines eigenen ‚nein’ eine frische Brise in die Verfassungsdiskussion zu bringen – oder auch nicht, denn die französische ‚deadlocking capacity’ ist, von der Politik des leeren Stuhls 1965 bis zum französischen ‚nein’ zur Verfassung 2005 bekanntermaßen groß. Entscheidend wird daher sein, mit welcher Energie Frankreich auf seine Ratspräsidentschaft im 2. Halbjahr 2008 zusteuern wird: zaudernd und zurückhaltend, oder mit der gleichen Verve, mit der damals François Mitterrand 1984 auf dem EU-Gipfel in Fontainebleau Europa aus der Krise und aus einer ebenfalls unüberwindlich geglaubten Eurosklerose geführt hat. Auch damals, 1982, stand die französische Europapolitik und die Stellung Frankreichs in Europa überhaupt auf der Kippe: wirtschaftliche Modernisierung durch die Politik des ‚franc fort’ und damit Verbleib im EWS und in Europa; oder Austritt aus dem EWS und eine Politik, die von einigen pikanterweise damals als ‚socialisme dans un seul pays’ bezeichnet worden ist. Frankreich hat sich damals für Europa, Öffnung und Modernisierung entschieden – und Europa damit eine zehnjährige Blütezeit beschert. 2008, wo neben der Frage der institutionellen Reform durch die Befassung mit der ‚review clause’ auch wieder die Finanzfragen der EU auf dem Tisch liegen werden, könnte wieder ein solches Durchbruchjahr werden, damit die EU dann nach 2009 mit einer neuen, verkleinerten Kommission, einem neuen Parlament, neuen Regeln und neuen Finanzen in eine dynamisierte europäische Dekade gehen kann: mit Frankreich und durch Frankreich! Honni soit qui mal y pense…..

Ulrike Guérot